黄石市中级人民法院  刘正林

     中文摘要： 国家追偿制度是行政程序法的一项重要的制度，但我国现行追偿制度存在着严重的不足，这一制度显得十分笼统，过于简单，缺乏可操作性。在我们需要从多方面加以完善和弥补。
     关键词：追偿制度   追偿权   追偿范围   追偿人   被追偿人

     所谓追偿制度，也可称为求偿制度，它是因国家赔偿制度的建立而派生的一项法律制度，通常是指国家赔偿义务机关在代表国家向受害人履行了国家赔偿义务之后，依法责令或要求对引致赔偿后果有故意或重大过失的责任者偿还部分或全部国家赔偿费用的制度。 追偿制度与国家赔偿制度是直接相关的。在”国家无责任”的时代，官吏侵害人民利益，被认为是完全的个人行为，与国家无关，国家不负任何责任，追偿制度就更不可能存在。只是到了近代，在法学理论上，“主权豁免原则”被推翻，国家应对公权力的受害者负赔偿责任渐成共识。这样，本世纪五十年代以后，开始承认行政主体对公务员的直接损害赔偿权，促进了追偿制度的发展，形成了国家直接赔偿公民的损失，然后再向有违法行为的公务人员追还所支付的赔偿费用的三方关系，使得人民利益、公务员、国家利益得到平衡，追偿制度便成为国家赔偿制度的一个重要组成部分。
     在我国，《行政诉讼法》第68条第2款规定：“行政机关赔偿损失后，应当责令有故意或重大过失的行政机关工作人员承担部分或全部赔偿费用。” 《国家赔偿法》第14条规定：“赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或重大过失的工作人员或受委托的组织或个人承担部分或全部的赔偿费用，对有故意或重大过失的责任人员，有关机关应当依法给予行政处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。” 这就是我国的追偿制度。尽管我国立法上确定了这一制度，但不难看出这一制度显得十分笼统，过于简单，缺乏可操作性。国家赔偿法对追偿主体、追偿的标准与范围、追偿的程序等具体制度都没有做出相关规定。这使得追偿制度原有的对国家公务人员的监督制约作用难以得到体现，无以实现受害人、公务人员和国家三者之间的公私利益关系的平衡和社会公正。所以，我们有必要从一个制度层面上对追偿制度加以完善，主要体现在以下几个方面：

     一． 细化追偿权主体的相关规定
     所谓追偿权主体应包括追偿人和被追偿人两个方面，即由谁来行使追偿权，谁又应成为被追偿者。依《国家赔偿法》第14条的规定：“赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或重大过失的组织或个人承担部分或全部的赔偿费用。”显然，追偿人应为赔偿义务机关，具体包括以下几种：1.行政、司法机关违法行使职权，侵犯公民、法人或其它组织的合法权益，造成损害引起赔偿的，该工作人员所在的行政机关、司法机关为追偿人；2.法律、法规授权的组织的成员行使权力时，导致侵权赔偿的，被授权组织为追偿人；3.受行政机关委托的组织和个人违法行使授权，造成侵权赔偿的，委托的行政机关为追偿人。
     被追偿人是指在行使国家行政职权、司法职权过程中有故意或重大过失的公务人员。但在以下几种特殊情形之下，我们应区别对待。1.在我国通行的合议制和委员会制下，侵权行为通常是合议作出，如合议庭、审判委员会、检查委员会的决议等。被追偿人应为全体合议制机构的组成人员，但对最终形成的决议表示反对的人员不应被追偿。2.公务人员执行上述命令或决定造成侵权的，谁应被确定为被追偿人？笔者认为，应区别情况进行认定：（1）如果上级命令或指示是正确的，公务人员执行错误，则公务人员因其执行行为侵权而应当承担赔偿责任，而成为被追偿人。（2）如果上级命令或指示错误，公务人员不知或无法判断上级命令或指示的，当然不应被确认为被追偿人。上级行政首长或合议机构应确定为被追偿人。（3）如果上级命令或指示错误，公务人员明知或本应发现而仍执行造成侵权的，有人认为，应由公务人员承担责任，而成为被追偿人。“明知上级命令或指示违法，或本应发现却没有发现上级命令或指示违法；应执行引起国家赔偿，属故意或重大过失，应承担责任。” 也有学者认为，公务人员在这种情况下，不应成为被追偿人。 笔者认为，两者都不可取。公务人员与上级机关或行政首长的关系上是一种上下隶属关系，在我国现行行政关系中，公务人员个人的申诉抗辩的范围很小，公务人员往往迫于个人利益关系和上级压力，不得不明知违法而违心执行。在这种情形下，将所有责任由公务人员承担显然不公正；同时，公务人员在明知错误而仍执行的情形下，毕竟存在过失而在法理上应承担责任。所以我们应区别对待，在公务人员已做反对或异议的情形下，上级仍强迫其执行，该公务人员不应成为被追偿人，其上一级机关应成为被追偿人；如明知上级决定错误又未异议而执行的，则应当将公务人员与上级机关或行政首长并列为被追偿人，根据各自过错分担责任。（4）在数人共同实施加害行为的情形下，该数人均应成为被追偿人。在追偿实务中，应根据各行为人在加害行为中的地位、作用及过错轻重程度分别确定其追偿责任。

     二． 完善追偿权行使的要件
     对于国家赔偿中的追偿权的行使要件，根据《国家赔偿法》的有关规定，一般认为有两个：一是客观要件，即国家（具体表现为赔偿义务）已向受害人支付了赔偿费用或履行了赔偿义务。赔偿义务机关在向受害人支付赔偿费用或履行赔偿义务之前，追偿权尚不存在。只有在支付了赔偿费用履行了赔偿义务之后，才能由被追偿人追偿。二是主观要件，公务人员在主观上有故意或重大过失。我国坚持故意或过失标准，其合理性主要体现在：行政自由权存在的事实决定了公务人员不可能杜绝一切过失行为，如果行政过失都能引发被追偿，未免过于苛责，公务人员极易产生不求有功，但求无过的心理，谨小慎微，不敢勇于行事，不利于调动国家工作人员的工作积极性，有碍于国家机关高效的运作。但如果我国将“故意或重大过失”的界定标准把握不严，则又会走向反面。“故意”是指行为人实施加害行为，主观上认识到自己的行为并可能造成相对人合法权益的损害，却希望或放任这种结果的发生。“重大过失”是相对于“一般过失”而言的，即行为人没有达到法律因其身份对其应注意或能够注意的较高要求，甚至连一般普通公民应当注意并能够注意的一般标准也未达到。

     三． 明确追偿范围及其确定标准
     我国的《国家赔偿法》只笼统规定了由追偿义务机关追偿“部分”或“全部”赔偿费用，但在什么条件下实行部分追偿？又在何种条件下实行全部追偿？法律并未作明确规定，这使得在实践操作中无所适从。首先，在追偿范围上，应以赔偿义务机关向受害人所支付的赔偿金额为限。对于在赔偿案件处理过程中，赔偿义务机关所支付的办案经费、诉讼费用应从机关经费中列支，不宜列入追偿范围。同时，在确定追偿金额大小时，应考虑与过错程度相适应，一般来说，过错重的多赔，过错轻的少赔，才符合公平正义的要求。另外，还应考虑被追偿人的个人的经济状况和生活水平，在追偿后应保留被追偿人家庭的基本生活费用。追偿金额的确定标准，国外的一些法律值得借鉴和参考。加拿大赔偿立法规定：“公务员所承担的赔偿费用不能超过250加元。” 捷克赔偿法规定：“除非劳动法有特别规定，国家求偿额原则上不超过已赔偿额的1／6，以1000克朗为最高额。”

     四． 补充追偿人的法律责任
     我国国家赔偿法规定了被追偿人的法律责任有：承担赔偿费用、给予行政处分、追究刑事责任三种形式。但对追偿人违反职责行使或放弃追偿的法律责任则未作规定。依法追偿应为赔偿义务机关的法定职责之一。如果追偿义务机关免于行使追偿权或滥用追偿权，则极易造成追偿流于形式，使相关责任人逃脱法律的惩罚或造成对公务员的利益的不法侵害。所以，我们应在立法中，对追偿人的职责的行使予以明确的规定，强化赔偿义务机关的责任感、义务感。

     五． 确定追偿权行使的程序及其期限
     根据我国《行政诉讼法》第68条第2款，《国家赔偿法》第14条第1款、第24条第1款的规定精神，我国国家赔偿义务机关享有的追偿权应是追偿决定权，而不是追偿请求权。此外，《国家赔偿费用管理办法》第10条所赋予人民政府对因故意或过失造成国家赔偿或者超出国家赔偿规定的范围和标准进行赔偿的赔偿义务机关的追偿亦属追偿决定权。由于国家追偿决定权直接由赔偿义务机关来行使，在法理上，作出追偿决定的行为就成了国家赔偿义务机关众多公务行为或职权行为的一种，国家赔偿义务机关作出追偿决定的程序自然应为行政程序或国家机关的工作程序。笔者认为，追偿程序方面应考虑内部行政程序与司法救济程序并用，方能起到更好的效果。赔偿义务机关的追偿活动传统上被视为内部行政行为，用行政程序来追偿往往更迅速有力。通常以行政决定方式追偿，根据法定标准由赔偿义务机关单方面确定追偿金额，期限方式等；在被追偿人不履行或不完全履行追偿义务时，追偿人可以通过强制执行方式予以追偿。当然，在向公务人员追偿的过程中应经告知、调查和申辩等程序。追偿人应在其追偿决定中就被追偿人的过错负举证责任。
     此外，被追偿人对追偿决定不服的情况下，应规定相应的救济程序。在法国，公务员如认为其所受处分不公正，可向行政法院起诉。1951年后通过拉虑爱拉案，法国国家赔偿法还确立了国家追诉有过错公务员的原则。我国行政诉讼法行政复议均不受理与国家追偿有关的请求。因此在行政权力关系中处于弱势地位的公务员就得不到有效的救济程序的保障。有时赔偿义务机关的追偿也会遭遇阻碍，如该责任人员已调离、已退休，增加追偿之诉显得极为重要。
     对国家追偿权行使的期限，现行国家赔偿法没有明确规定。目前，理论界有主张1年的，有主张6个月。笔者倾向于后者。其期限自国家赔偿义务机关向受害者全部支付国家赔偿金之日起计算。原因在于：一. 国家赔偿义务机关只有在向受害人全部足额赔偿之后，才享有对负责任的公务人员进行追偿。如尚未支付或还未完全支付赔偿费用之前，追偿权不得行使。所以，追偿时效只能也只有以国家赔偿义务机关全部支付国家赔偿金之日起计算。二. 将追偿时效规定为6个月，一方面保证赔偿义务机关有足够的时间对被追偿人进行追偿，另一方面，还避免出现对被追偿权的拖延而不行使的情形发生。
     总之，目前我国现行追偿制度存在着严重的不足和缺漏，不仅违反了国家赔偿法关于促进国家工作人员严肃公正执法的根本宗旨，而且还可能助长国家工作人员任意侵犯公民、法人和其他组织的合法权益的不良风气。我们必须针对这些不足与缺漏，对追偿制定加以完善和加强，从而使国家赔偿法在司法实践中能更好的运行和更充分地发挥其对公民私人权利的保护。

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